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Quel régime politique et quelle réformes constitutionnelles pour le Togo? 

L’histoire constitutionnelle de la République togolaise à partir de 1960, année de l’indépendance à nos jours est riche de quatre textes constitutionnels et d’une charte de transition. Il est important et intéressant de pouvoir se rappeler de ce qui a été fait de part le passé et de pouvoir proposer un projet de reformes qui ne reprendra pas les faiblesses du passé mais qui capitalisera les forces de ce passé car ne dit-on pas que c’est sur l’ancienne corde qu’on tisse la nouvelle ?

Tout a commencé au Togo avec la Constitution de la première République adoptée par référendum le 13 avril 1961. Cette constitution avait instauré un régime présidentiel très fort marqué par la domination de l’exécutif incarné par le chef de l’Etat sur le Parlement qui ressemblait plutôt à une chambre d’enregistrement des textes de l’exécutif. En plus de disposer d’un droit de dissolution de l’Assemblée nationale, le Président de la République disposait de nombreuses prérogatives dans le domaine de la loi qui assuraient son super pouvoir sur les autres pouvoirs. Inversement, l’Assemblée nationale ne disposait pratiquement d’aucun moyen d’action contre le Gouvernement. Cette Constitution jugé trop autocratique ne fit pas long feu. Elle fut abrogée par la junte militaire qui prit le pouvoir au lendemain du coup d’Etat militaire du 13 janvier 1963 ayant conduit à l’assassinat du chef de l’Etat et père de l’indépendance du Togo, Sylvanus Olympio.

Ensuite la Constitution de la deuxième République est adoptée par référendum le 5 mai 1963 et instaure un régime présidentiel bicéphale caractérisé par le couple Président-Vice-président, élu au suffrage universel mais séparément. En revanche, si le Président, chef de l’Etat demeure aussi le chef du Gouvernement, la Constitution prévoyait que le vice-président agit sur délégation du président et reçoit d’office un poste ministériel. Il assure également l’intérim du président en cas d’empêchement. De son côté, le Parlement voit ses prérogatives évoluer par rapport à la Constitution précédente, en disposant désormais de la possibilité de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d’une motion de censure. Mais l’encadrement strict des conditions d’engagement de la responsabilité du Gouvernement par les députés et les effets de la censure prévus par la Constitution ne laissent guère présager un affranchissement du Parlement de la tutelle de l’exécutif. Les conflits de compétence entre le président d’alors Nicolas Grunitzky et le vice-président Antoine Meatchi ayant débouché sur une crise institutionnelle marquée notamment par la suppression du poste de vice-président sur l’initiative du président vers la fin de l’année 1966, vont favoriser le retour de l’armée au pouvoir à l’issue du coup d’état militaire du 13 janvier 1967. La junte dirigée par le Sergent Etienne Gnassingbe Eyadéma suspend la Constitution et instaure un régime de fait.

Après treize années de régime de fait, le Togo renoue avec le constitutionnalisme suite à l’adoption de la Constitution de la troisième République par référendum le 30 décembre 1979 et promulgué par le chef de l’Etat, le 9 janvier 1980. Une des particularités de cette constitution est que le président- chef de gouvernement, nomme les ministres.

C’est sous cette constitution que le Togo va vivre jusqu’à l’avènement de ce qui est appelé le vent de la « troisième vague de démocratisation » qui souffla au début des années 90 sur le Togo avec la recrudescence de la contestation de l’ordre politique existant et la réclamation de réformes politiques allant dans le sens de la démocratisation et de l’Etat de droit.  Après des mois d’impasse, l’opposition et le pouvoir parvinrent finalement à un accord signé le 12 juin 1991 qui prévoit notamment la tenue d’une Conférence nationale pour assoir les bases et conditions d’une transition politique et l’instauration d’une vraie démocratie au Togo. Dès l’ouverture des assises nationales  le 8 juillet 1991 avec un millier de délégués, la Conférence proclame sa souveraineté et abroge la Constitution du 9 janvier 1980. Celle-ci fut provisoirement remplacée par l’Acte n°7 du 23 août 1991 portant loi constitutionnelle adoptée par la Conférence Nationale Souveraine (CNS), destinée à régir le fonctionnement des institutions pendant la période de transition.

Elle prévoit notamment le transfert des compétences du président de la République à un Premier Ministre de transition désigné par la CNS. Cette fonction, qui apparaît pour la première fois dans l’ordonnancement juridico-politique togolais échut à Me  Joseph Kokou KOFFIGOH élu par la CNS. Le régime transitoire instauré par la CNS est un régime parlementaire marqué notamment par la responsabilité du Premier ministre devant l’organe législatif transitoire, le Haut-Conseil de la République(HCR). Le président de la République, chef de l’Etat, quant à lui ne disposait dans la loi fondamentale transitoire, que de compétences honorifiques car ayant été dépouillé de tous ses pouvoir en faveur de son premier Ministre. Ce poste de Premier Ministre avec un pouvoir fort, est donc vu comme une manière dépouiller le président  Eyadema Gnassingbé de son pouvoir de chef de l’Etat.

Ainsi, conformément aux recommandations de la Conférence Nationale Souveraine  et à la Loi fondamentale transitoire, le Gouvernement de transition élabore le projet de Constitution de la quatrième République qui sera adopté par le peuple togolais à l’issue du référendum du 27 septembre 1992 et  promulguée par le chef de l’Etat le 14 octobre 1992. Cette Constitution est celle en vigueur actuellement même si elle a connu quelques modifications en 2002. Au départ, la constitution de 1992 a instauré un régime semi-présidentiel marqué par le partage du pouvoir exécutif entre le président de la République élu au suffrage universel direct et le Premier ministre issu de la majorité parlementaire. Le Gouvernement, uniquement responsable devant l’Assemblée nationale, ne peut être révoqué discrétionnairement par le président, qui dispose en outre du droit de dissolution de l’Assemblée nationale.

D’autres dispositions novatrices de cette Constitution de la quatrième République  étaient relatives à la restauration du multipartisme et la limitation du mandat présidentiel à deux mandats de cinq ans. Toutefois, la révision constitutionnelle du 31 décembre 2002, opérée par voie parlementaire avec une Assemblée nationale acquise à la cause du parti au pouvoir d’alors (RPT), rétablit la primauté du chef de l’Etat en supprimant notamment l’obligation qui lui était faite de choisir le Premier ministre dans la majorité parlementaire et en lui conférant la plénitude de l’exercice du pouvoir exécutif. Cette réforme constitutionnelle supprime en outre la limitation du mandat présidentiel et instaure le bicamérisme parlementaire avec l’institution du Sénat, une institution qui n’est pas effective jusqu’à ce jour.

Il est donc important de remarquer que le Togo a essayé l’expérience du duo Président-Vice-président en 1963 qui s’est soldé par un problème de compétence et de mésentente soldé par un coup d’état constitutionnelle. Cette expérience n’est donc pas à rééditer.

En 1990, suite au vent de l’Est de 1990, le poste de premier ministre a été institué dans le but de dépouiller le Chef de l’Etat, Gnassingbé Eyadema de son pouvoir. La constitution de 1992 est aussi à l’image de l’Acte n°7 du 23 août 1991. Dès son adoption, l’on dira de cette constitution qu’elle porte les germes de sa propre destruction avec les nouveautés qu’elle instaure. Car, non seulement, l’âge pour être président de la République est mis à 45 ans pour empêcher le premier ministre KOFFIGOH de se présenter aux élections qui allaient suivre car ne pouvant pas avoir les 45 ans révolus. La limitation de mandat du président de la république et le mode de scrutin majoritaire à deux tours était aussi une nouveauté quoique démocratique, indexait directement ou indirectement le Président Eyadema qui avait déjà fait deux mandats à la tête du pays.

Au vu de tout ce qui précède, le type de régime politique le plus idéal pour l’humble penseur que nous sommes proposons pour le Togo, est le régime présidentiel dans lequel il existe bien une séparation des pouvoirs exécutif et législatif, avec un Parlement qui fait les lois, mais dans lequel le chef de l’exécutif est fort et stable sans premier ministre. Quant à la durée du mandat, nous préconisons un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois avec un mode de scrutin de désignation du président de la République à deux tours.

En effet, au Togo, nous avons toujours eu dans les gouvernements successifs des ministres plus forts et puissants que le Premier ministre du fait de leur proximité avec le Chef de l’Etat ou du fait du caractère clé qu’ils présentent à un moment donné pour le chef de l’Etat. Au Bénin par exemple où ce type de régime politique Présidentiel est pratiqué, la constitution dans son article 54 prévoit  que « Le président de la République est le détenteur du pouvoir exécutif. Il est le chef du Gouvernement, et à ce titre, il détermine et conduit la politique de la Nation. Il exerce le pouvoir réglementaire.   Il dispose de l’Administration et de la Force armée. Il est responsable de la Défense nationale. Il nomme, après avis consultatif du Bureau de l’Assemblée nationale, les membres du Gouvernement ; il fixe leurs attributions et met fin à leurs fonctions.  Les membres du Gouvernement sont responsables devant lui. Les fonctions de membres du Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de tout emploi public, civil ou militaire et de toute activité professionnelle ». Cette disposition serait intéressante pour le nouveau projet de reformes au Togo. Elle permet au président de la République d’orienté la politique du gouvernement en fonction des orientations qu’il veut donner à sa politique de gouvernance du pays. Car, il est constant de remarquer que certains programmes et projet initiés par le président ne sont pas généralement bien compris ou assimilés par les certains membres du gouvernement.

L’innovation importante que nous proposons d’ajouter dans le cadre de la réforme  constitutionnelle prochaine, est la limitation de tous les mandats électifs. Ainsi, il faudrait que le Togo limite les mandats électifs comme le prévoyait le projet de loi du gouvernement de septembre 2017. Cette disposition est importante en ce sens qu’elle permet de renouveler la classe politique notamment à l’assemblée nationale, au niveau Régional et communal. Bien entendu, cette disposition ne pourrait être rétroactivité.